國家自然資源督察體制框架探討
2018年3月，中共中央發(fā)布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。
原國土資源部的土地督察、國家海洋局的海洋督察、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的規(guī)劃督察等職責(zé)，一并整合成為自然資源部的自然資源督察職責(zé)。5月，自然資源部就自然資源督察制度設(shè)計(jì)等征求工作專家和管理部門的意見，筆者就國家自然資源督察體制框架提出如下建議。
設(shè)立中國自然資源督察局
分析土地督察、海洋督察和規(guī)劃督察工作，總結(jié)起來有兩條重要的經(jīng)驗(yàn)可供自然資源督察制度設(shè)計(jì)參考。一是僅對地方政府督察還不夠，還需要同步對地方黨委督察；二是除了取得國務(wù)院的授權(quán)督察外，還需要取得中共中央的授權(quán)，才能對地方黨委和主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行督察，解決“老大難”問題。
中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策文件提出，生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施黨政同責(zé)。自然資源管理和督察是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，也應(yīng)實(shí)施黨政同責(zé)，才能真正約束地方黨委及其主要負(fù)責(zé)人，切實(shí)推動實(shí)施資源節(jié)約高效、環(huán)境友好的發(fā)展方式。
建議由中共中央和國務(wù)院授權(quán)自然資源部開展國家自然資源督察，“察政府+察黨委+查企業(yè)”相結(jié)合，以察政府為主，兼顧察黨委，同時檢查自然資源部審批的項(xiàng)目。
建議在自然資源部設(shè)立中國自然資源督察局，履行自然資源的行政執(zhí)法和督察職責(zé)，實(shí)行垂直管理。督察局的行政執(zhí)法職責(zé)主要針對自然資源部審批的項(xiàng)目，督察職責(zé)主要針對省級黨委和人民政府，下沉到地市級。省、市、縣三級人民政府設(shè)立自然資源的行政執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，以查企業(yè)為主，兼顧查政府。
中國自然資源督察局設(shè)局長1名，由自然資源部部長兼任；專職副局長2名。下設(shè)1個督察辦公室、北京等9個區(qū)域督察分局、渤黃海等3個海區(qū)督察分局。督察局的人事、財(cái)務(wù)和組織等業(yè)務(wù)由自然資源部管理。
建議督察辦公室的主要職責(zé)是擬定并組織實(shí)施自然資源督察工作辦法和管理制度；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查各區(qū)域督察局的工作等。
建議設(shè)立北京等9個區(qū)域督察分局，北京分局督察范圍為北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古；沈陽分局督察范圍為遼寧、吉林、黑龍江及大連；上海分局督察范圍為上海、浙江、福建及寧波、廈門；南京分局督察范圍為江蘇、安徽、江西；濟(jì)南分局督察范圍為山東、河南及青島；廣州分局督察范圍為廣東、廣西、海南及深圳；武漢分局督察范圍為：湖北、湖南、貴州；成都分局督察范圍為重慶、四川、云南、西藏；西安分局督察范圍為陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。
建議設(shè)立渤黃海等3個海區(qū)督察分局，渤黃海分局（對外保留國家海洋局北海分局牌子，駐青島）督察范圍為渤海、我國管轄黃海海域，包括遼寧、河北、天津、山東、江蘇的海域；東海分局（對外保留國家海洋局東海分局牌子，駐上海）督察范圍為我國管轄的東海海域，包括上海、浙江、福建的海域；南海分局（對外保留國家海洋局東海分局牌子，駐廣州）督察范圍為我國管轄的南海海域，包括廣東、廣西、海南的海域。
緊扣黨中央國務(wù)院決策部署落實(shí)、法律法規(guī)執(zhí)行和群眾反映的問題進(jìn)行督察
建議國家自然資源督察內(nèi)容重點(diǎn)突出三方面內(nèi)容。一是緊扣中共中央和國務(wù)院出臺的關(guān)于自然資源的決策部署，督察貫徹落實(shí)情況。重點(diǎn)圍繞中共十九大報告、《生態(tài)文明體制改革總體方案》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國土地利用總體規(guī)劃》《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》等相關(guān)文件中，對自然資源領(lǐng)域相關(guān)要求的貫徹落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行督察。
二是國家自然資源領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行情況。督察土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、海域、海島、野生動植物資源等自然資源規(guī)劃、開發(fā)利用與保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域法律法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)情況。重點(diǎn)督察相關(guān)法律法規(guī)確定的地方政府自然資源監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)等法定責(zé)任的落實(shí)情況。
三是自然資源開發(fā)利用突出問題及處理情況。包括資源規(guī)劃、審批、開發(fā)、生態(tài)破壞等突出問題，群眾反映強(qiáng)烈、社會影響惡劣的問題，以及突發(fā)自然災(zāi)害處理情況。
采取例行、專項(xiàng)、審核督察方式
建議國家自然資源督察主要采取三種形式。一是例行督察，對一定時期內(nèi)自然資源行政管理和行政執(zhí)法工作進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，糾正發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)意見和建議。
二是專項(xiàng)督察，針對自然資源行政管理和行政執(zhí)法工作中的苗頭性、傾向性或者重大的違法違規(guī)問題等特定事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，提出整改意見和建議。
三是審核督察，對省級和地市級政府及其自然資源主管部門已批準(zhǔn)的自然資源行政審批事項(xiàng)進(jìn)行核查，對審批工作的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政審批違法違規(guī)問題。
納入督察的資源類型應(yīng)依法確定
納入國家自然資源督察的自然資源類型應(yīng)依法確定，以提升公信力和權(quán)威性，彰顯法律規(guī)范性。
我國憲法對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂八種自然資源作出明確規(guī)定。其中，礦藏、水流兩種自然資源全部屬于國家所有，即全民所有。土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂六種自然資源，部分屬于國家所有，部分屬于集體所有。
我國物權(quán)法除重復(fù)憲法對上述八種自然資源的規(guī)定外，新規(guī)定海域、野生動植物資源、無線電頻譜資源三種自然資源。其中，無線電頻譜資源屬于國家所有；野生動植物資源部分屬于國家所有，部分屬于集體所有。
我國海島保護(hù)法規(guī)定了海島資源，并明確無居民海島屬于國家所有；有居民海島資源部分屬于國家所有，部分屬于集體所有。
我國氣象法規(guī)定了氣象資源（包含大氣成分、風(fēng)能、太陽能）的開發(fā)利用管理，但未規(guī)定是國家所有還是集體所有。
筆者認(rèn)為，自然資源督察無需覆蓋全部的自然資源。比如，氣象資源不稀缺，無需督察；無線電頻譜資源有獨(dú)特的管理方式，無需納入自然資源督察范圍。雖然水生和陸生野生動植物資源分別屬于農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)與草原局管理，也應(yīng)納入國家自然資源督察范圍。
納入督察的自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、海島、野生動植物資源共11種自然資源。土地、海域的督察比較成熟，可全國推行。對礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海島、野生動植物資源的督察，每一類可先分別選擇3-5個市縣進(jìn)行督察試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)；3年后在全國省級層面督察試點(diǎn)；5年后在全國推廣督察。
建設(shè)國家自然資源督察的法制體系
建設(shè)國家自然資源督察的法制體系，加快推進(jìn)督察制度法制化，強(qiáng)化依法督察，是自然資源督察發(fā)揮長效作用的根本保障，也是依法治國的必然要求。
由于自然資源督察的對象主要是地方黨委和政府，因此制定的自然資源督察系列制度和文件應(yīng)具有較高的法律地位和權(quán)威性。建議自然資源督察法制體系由一個文件、一部法律、一部法規(guī)、多個部門規(guī)章組成。
“一個文件”指制定“自然資源督察方案（試行）”，對自然資源督察的目的、原則、主體、對象、督察方式、督察內(nèi)容、整改要求、結(jié)果應(yīng)用、監(jiān)督檢查等內(nèi)容統(tǒng)一要求，特別規(guī)定督察對象包括地方黨委和政府，落實(shí)黨政同責(zé)。由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，為自然資源督察提供中央授權(quán)的“尚方寶劍”。
“一部法”指制定自然資源法，盡快推動全國人大常委會啟動自然資源法的立法工作，就自然資源的類型、產(chǎn)權(quán)體系、空間規(guī)劃、用途管制、有償使用、所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、保值增值、開發(fā)利用、保護(hù)與修復(fù)、督察、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等進(jìn)行框架性規(guī)定，為各類自然資源單項(xiàng)法的修訂提出統(tǒng)一、規(guī)范性要求，為制定自然資源督察制度提供法律依據(jù)。
“一部法規(guī)”指制定自然資源督察條例，對自然資源督察的主體、對象、督察方式、督察內(nèi)容、整改要求、結(jié)果應(yīng)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。由國務(wù)院制定行政法規(guī)，以總理令形式發(fā)布。
“多個部門規(guī)章”指自然資源部制定更加具體的自然資源督察辦法和單項(xiàng)自然資源（比如土地、礦產(chǎn)、草原、森林、海洋等11種自然資源）的督察辦法及其配套實(shí)施細(xì)則。由自然資源部制定部門規(guī)章，以部長令形式發(fā)布。
以上制度中，自然資源督察方案（試行）、自然資源督察辦法和單項(xiàng)自然資源的督察辦法及其配套實(shí)施細(xì)則，是2019年啟動自然資源督察所急需的。制定自然資源督察條例和自然資源法可在兩三年內(nèi)完成。
強(qiáng)化自然資源督察的業(yè)務(wù)化支撐
國家自然資源督察是對地方黨委和政府“挑刺”的工作，督察結(jié)果影響到地方的發(fā)展方向與速度，涉及到官員的職位調(diào)整。因此，自然資源督察需要高水平、精細(xì)化、高可靠性的業(yè)務(wù)化支撐。加強(qiáng)各類自然資源督察業(yè)務(wù)支撐體系建設(shè)十分必要。
建議開展各類自然資源業(yè)務(wù)化監(jiān)測與調(diào)查評價，建設(shè)海、陸、空立體業(yè)務(wù)化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，開展月度、季度的監(jiān)測以及年度評價，每5-10年開展一次全面資源普查；開展自然資源資產(chǎn)價值核算、負(fù)債表編制與離任審計(jì)，開展自然資源損害補(bǔ)償和賠償標(biāo)準(zhǔn)與索賠辦法制定；開展自然資源產(chǎn)權(quán)體系、國土空間規(guī)劃體系、資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)等方面的研究，為自然資源督察提供強(qiáng)有力的科技支撐能力和政策保障。
（本文作者為國家海洋局第一海洋研究所研究員陳尚、中山大學(xué)法學(xué)院副研究員陳惠珍 ）
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